解讀:《深化消防執法改革意見》的重大意義

發布時間:2019-07-29點擊量:1117

2019年3月19日,中央全面深化改革委員會召開第七次會議,審議通過了八份文件,其中有一份《關于深化消防執法改革的意見》。這份文件的意義,已經超出了消防監管體制改革本身,反映出我國行政管理體制改革所面臨的困難以及改革的方向。

01

消防監管體制弊端叢生

改革開放之前,建設工程很少,而且大都是公共建筑,這些建設工程,由政府投資、政府機構設計、施工、驗收,由政府的消防部門負責消防方案審查和驗收,也就順理成章。

但改革開放之后,房地產業興起,大量民間建設工程如火如荼,可是政府管理建筑市場、一切經過審批的思路,并沒有改變。

1998年實施的消防法,規定一切建筑工程,建設單位應當將消防設計圖紙報送消防機構審核;未經審核或者經審核不合格的,建設主管部門不得發給施工許可證,建設單位不得施工;建筑工程竣工時,必須經消防機構驗收;未經驗收或者經驗收不合格的,不得投入使用。

一個大城市,有成千上萬個建設工程在同時進行,消防部門負責審批和驗收的就是那么幾個人,他們怎么可能做到實質性審查?所謂的消防審批和消防驗收,只能是一個形式。問題是,為什么要堅持這種走形式?

大約十年前,我參加中央某部的立法座談會,該機關的領導說,立法就是要給行政管理找到一個抓手。他所謂的抓手,就是能卡住企業脖子的東西。

消防審批與驗收就是這樣的抓手。行政機關不愿意放棄這個抓手的目的,無非是這里有很大的尋租空間。消防法(2009)第五十六條第二款規定,“公安機關消防機構及其工作人員進行消防設計審核、消防驗收和消防安全檢查等,不得收取費用,不得利用消防設計審核、消防驗收和消防安全檢查謀取利益。公安機關消防機構及其工作人員不得利用職務為用戶、建設單位指定或者變相指定消防產品的品牌、銷售單位或者消防技術服務機構、消防設施施工單位。”這里三個“不得”干的,正是消防尋租的空間,也是消防腐敗的主要表現。

把法律法規賦予的權力,轉化成自己的尋租權,也就是著名學者吳思先生說的“合法迫害權”,這是腐敗的主要源頭。長期以來,大批消防審批驗收人員前腐后繼,凡經歷過消防報審的房地產人士,無不對此深惡痛絕。建設工程的消防監管,幾乎到了怨聲載道的地步。

2008年,消防法做了十年來的第一次修訂。修訂的重要內容包括三方面,一是將建設工程消防設計審核交由專業中介機構承擔,報縣級公安消防機構備案;二是縮小了建設工程消防驗收的范圍,除人員密集場所、較大規模的居住建筑以及特殊用途的建設工程,竣工時須向消防機構申請消防驗收,其他建設工程竣工時,建設單位只須向消防機構備案;三是對消防產品實行強制性產品認證制度。

前兩個方面,可以說是立法層面上非常重大的進步。然而在現實中,除了強制認證制度迅速到位,其它的似乎并沒有改變。

02

管理體制改革要有壯士斷腕的決心

李克強總理多次說,要“以壯士斷腕的決心、背水一戰的氣概,沖破思想觀念的束縛,突破利益固化的藩籬”;“簡政放權是政府的自我革命,削權是要觸動利益的,它不是剪指甲,是割腕,忍痛也得下刀。”落后的消防監管給建設事業帶來巨大的阻礙,使得立法者不得不在主管部門利益與社會利益面前做出取舍。

這一次中央深化改革小組通過的《改革意見》,可謂體現了壯士斷腕的決心:

一是取消公眾聚集場所投入使用、營業前消防安全檢查。公眾聚集場所取得營業執照,通過互聯網向消防部門作出消防安全承諾后,即可投入使用。

二是取消一般建設工程消防驗收和備案。一般建設工程的消防驗收,2009年消防法已經取消,但實際上并沒有停止,所以在《改革意見》中又明確重申。意義重大的是,這次連備案也取消了,消防機關想搞變相許可的空間不復存在。

三是取消消防技術服務機構資質許可、消防安全評估機構資質許可。所謂資質,就是企業進入市場的門票。市場應當是自由的,否則就不是市場。行政機關有什么權力為市場設置關卡,有什么能力確定誰更適合進入市場、誰不能進入市場?資質制度下,建設領域出現的普遍情形,就是有資質的沒能力,有能力的沒資質。明明是一個阻礙公平競爭、不利于市場秩序的東西,行政機關卻愛不釋手,其原因無非是其中有巨大的尋租空間。

四是取消消防產品市場準入限制,取消強制性產品認證,開放消防產品認證檢驗市場。消防產品沒有多高的技術含量,并不影響國計民生,有什么理由要強制認證?鄭州的饅頭辦都取消了,消防市場有什么必要還由政府把門?

還有許多改革舉措,如嚴格限制處罰自由裁量權、 實行消防執法全程監督、推行消防監管“一網通辦”、強化火災事故倒查追責、嚴肅消防執法責任追責、嚴禁消防人員及其近親屬違規從業、消防部門與行業協會、中介組織徹底脫鉤等等,這些內容由于彈性較大,能否落到實處,尚不敢樂觀。但前述的四個“取消”,已足以令人鼓舞,用當下流行的話說,這都是改革的“實錘”。

中國行政管理的現狀,從來都是上有政策,下有對策,給它一根針,它就能變成金箍棒。于是,索性連一根針也不給你,看你還能玩出什么花樣?

即便如此,對改革前景仍然不能過于樂觀。如果發一個文件,就能徹底解決問題,中國早就沒有問題了。

《改革意見》中有一條“實行‘雙隨機一公開’監管”,就是隨機確定抽檢對象、隨機確定檢查人員,檢查計劃和檢查結果要向社會公開。為什么強調這個?就是針對現實中普遍存在的選擇性執法以及灰色尋租行為,這是合法迫害權的重要表現之一。然而,制定這項制度很容易,但有沒有執行、是不是隨機抽取,局外人如何知曉?

況且,法律規定,如果有群眾舉報,消防機關必須去檢查,《改革意見》中也要求,“接到消防舉報投訴,要及時核查并反饋”。這時就不管隨機不隨機了。而舉報可以實名匿名,消防機關完全可以自導自演。

03

政府不是解決方案,而是問題本身

取消了消防審批和驗收,會不會對建設工程的消防質量造成削弱?這種擔心是完全多余的。只有在公有制的前提下,才會無人關心公共財產的安全和質量,所以必須由政府來管,而今天的建設工程,都有了具體的所有權人,事關自己的巨大利益,他們對自己投資的建筑,比誰都更關心。

有人擔心,改革的力度過大,會挫傷基層政府和工作人員的工作積極性,他們不干活了怎么辦?我覺得,應當相信公務員的覺悟,這項改革也是給公務員減負,降低職業風險,這恰恰是保護他們的積極性。就算有些人尋租無路,真的怠工,相比過去為尋租而亂作為,壞處不會更大。一個健康的社會,企業才是建設的主角,政府越少作為,越有利于社會發展。

一個很好的模型是深圳的城中村。這里幾乎是規劃建設行政管理的盲區,政府所有的關于建筑市場的行政管理,在這里都無用武之地。道理很簡單,原住民在自己的土地上用自己的錢蓋房子,他用不著去求行政機關,行政機關也缺少“抓手”,所以就索性不管。政府不管的后果,一是建設速度非常快,隨著深圳的快速發展,城中村已占到存量住房的半壁江山,為一多半深圳人提供了居所;另一個后果就是建筑質量優良,且成本很低。

認為離開了消防部門的監管,我們的建筑物就充滿了危險,這種觀點既不合邏輯,也不符合實際情況。現代國家都沒有我國這樣的消防監管,人家也沒有火災泛濫。巴黎、倫敦、維也納、羅馬,都保留了大量的老建筑,一兩百年的舊樓還在正常使用。這些建筑物的消防設計,肯定不符合今天的要求,他們的消防安全難道就沒有保障?上海外灘那些清末民初的大樓,按照今天的消防要求,沒有一棟是合格的,難道不能正常使用?

目前建筑物的消防設計,都由專業設計院完成,由專業公司審核,消防部門并不起什么作用。取消了消防備案,建設單位也不會降低對消防的要求。深圳從160米高的國貿大廈到380米的地王大廈,再到440米的京基100,到今天600米高的平安國際金融中心,沒有一棟樓是政府蓋的,即使政府完全袖手旁觀,在投資人與建設各方的利益與責任驅動下,這些建筑的質量也能得到保證。

認為投資人、設計單位、施工單位都不會按照國家標準來設計和施工,都不關心建筑物的質量,只有審批蓋章的人才關心的觀點,根本就是錯誤的。

反觀政府投資的工程,從道路橋梁到機場車站,質量問題從來就沒有斷過。這充分證明了美國經濟學家、諾貝爾獎得主弗里德曼的著名論斷:政府不是解決方案,而是問題本身。

04

消防改革要在法治的軌道上運行

中央全面深化改革委員會通過的《改革意見》,為消防監管體制的改革指明了方向。但以紅頭文件治國,并不符合現代法治國家的要求,級別再高的紅頭文件,也不能高于法律的效力。所以下一步應當立即修改消防法以及公安部的《建設工程消防監督管理規定》,使改革的成果轉化為法規,這才能保證長治久安。

現實是嚴峻的。十年前的消防法已經取消了一般建設工程的消防方案審核與竣工驗收,然而一直到今天,很多地方的消防部門仍然要求建設單位報審消防設計、申請消防驗收。有些地方則是把備案制度搞成變相的許可,不給你蓋章,后邊的初始登記等一系列手續仍然無法辦理。而且這種做法比過去還要惡劣——過去蓋了章就要負責任,改成備案后,它不承擔審核的責任,但仍然保留著卡你脖子的權力。

十年前的《建設工程消防監督管理規定》中,明確規定了“五不得”:不得對消防技術服務機構、消防產品設定法律法規規定以外的地區性準入條件;不得指定或者變相指定建設工程的消防設計、施工、工程監理單位和消防技術服務機構;不得指定消防產品和建筑材料的品牌、銷售單位;不得參與或者干預建設工程消防設施施工、消防產品和建筑材料采購的招投標活動;消防設計審核、消防驗收和備案、抽查,不得收取任何費用。十年之后,這些問題不但依然存在,而且越演越烈,以至于《改革意見》要再次研究對策。這說明改革不能依賴運動,不能畢其功于一役,需要持之以恒地推動,這就是法治。

從這個意義上說,不僅消防法和公安部相應的規章要修改,對行政許可法、行政處罰法、行政復議法、行政訴訟法、公務員法等等法律,也都應當本著制約行政權力、保障公民與法人權益的原則,重新審視并補充修訂。

擴大人民代表的質詢權,也是監督行政機關依法行政的重要手段。如果各級人大常委會能夠像法治國家那樣,把對行政官員的質詢作為日常職能,并且這種質詢公開向社會直播,那對于約束行政機關的違法亂政,比上邊發100個紅頭文件要管用得多。

來源:國新辦
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